撰文｜肖尤丹（中国科学院科技战略咨询研究院研究员）

责编｜邸利会

2021年12月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议审议通过了《科学技术进步法（修订草案）》，修订后的《科学技术进步法》（以下简称《进步法》）将于2022年1月1日起正式实施。

这是我国唯一一部以 “进步” 为名的法律，在其发布实施28年后，迎来了第二次重大修改。

相比于2007年12月的第一次修法和近期其他科技创新法律修改，《进步法》这次的修订更广泛也更复杂。

在体例上，《进步法》新增了基础研究、区域科技创新、国际科技合作和监督管理四个全新的章节，现共有十二章。条文从原有的75条大幅增加到117条；字数也几乎翻倍，扩增到了15800余字。

《进步法》并非局部性调整，而是立足新时代科技创新法律制度发展而进行的全面性、系统性修改，其修改强度和规模甚至不亚于一次重新立法。（与之相对照，去年10月第四次修改通过的《专利法》和2015年修改后生效实施的新《促进科技成果转化法》实际上均是局部性修改，保留了原有法律的体例结构，未对章节数量、顺序作出任何调整。）

在我看来，《进步法》有以下几方面的重大变化。

此次修法是首次对立法宗旨等顶层设计制度进行全面更新，突出创新的制度地位，聚焦创新体系建设，重构原有法的规则体系逻辑，强化创新权益保障，一定程度上实现了《进步法》从科技法向创新法的转变。

转变主要体现在两个方面——

一是，将创新战略固化为法律规定。

“发挥创新第一动力、人才第一资源作用，推动科技创新支持和引领经济社会发展”、“坚持新发展理念，坚持科技创新在国家现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑” 等正式写入法律。

二是，将国家创新体系建设调整为了进步法的制度主线。

《进步法》在总则部分新增了创新体系建设专门条款，突出创新体系建设对于国家科技创新发展的基础性、系统性和战略性作用。

后续章节的修改也均以此为线索逐次展开，比如《进步法》将原有法中  “企业技术进步” 章节名称修改为了 “企业技术创新”，并新增 “区域科技创新”一章。

“以人为本”纳入法律责任体系

值得注意的是，《进步法》将基础研究单独成章并置于第二章的位置，并不是简单的将基础研究、技术开发与成果转化按照线性创新逻辑割裂开，彰显了科技立法整体思路从 “以技术为主” 回归 “以人为本” 的制度视角。“基础研究” 一章的首条规定就鲜明的宣示了这样的制度立场。

在人员责任方面，《进步法》也实现了重大制度突破。

一方面，《进步法》首次将违反进步法人才保护规定的行为纳入法律责任的范围，明确 “禁止以任何方式和手段不公正对待科学技术人员及其科技成果”，并规定 “违反本法规定，滥用职权阻挠、限制、压制科学技术研究开发活动，或者利用职权打压、排挤、刁难科学技术人员的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。

 另一方面，《进步法》完善了创新免责制度。

对承担探索性强、风险高研发项目的科技人员实行勤勉免责，对国立高校院所和国有企业相关负责人在创新探索过程中的失误偏差实行尽职合规免责。

此外，新《进步法》还系统地从维护社会地位、保护合法权益、提高创新激励、减少不合理科研管理四个方面健全完善了现有科技人才制度。

比如，在立法中首次规定“每年5月30日为全国科技工作者日”、“避免重复性检查和评估，减轻科学技术人员项目申报、材料报送、经费报销等方面的负担，保障科学技术人员科研时间”、“关心孕哺期女性科学技术人员”等内容。

《进步法》全面扩宽了人才优惠制度的适用范围，增加对战略科学家、科技领军人才和高技能人才等特殊人员的专门规定，完善了外籍科技人员来华在华开展创新活动的制度性支持与便利化机制。

比如，新增了 “科学技术研究开发机构及其他科学技术组织可以根据发展需要，聘用境外科学技术人员”、“鼓励在华外资企业、外籍科学技术人员等承担和参与科学技术计划项目” 的规定。

健全科技基础制度

由于对科技活动法律治理规律认识的阶段性，我国科技领域的大量基础制度事实上长期以来都主要以科技规划、科技政策等规范性文件形式存在，导致科技基础制度效力位阶低、规则稳定差、适用协调难、约束刚性弱。

新《进步法》就重点围绕支持全面创新的基本制度进行了较为系统的增补完善和修改。比如，全社会都普遍关注的科技评价制度，《进步法》条文数量从现行法的3条大幅增加到了9条，全面覆盖了人才、项目、机构与活动评价，以及基础研究、企业创新与成果转化等不同评价场景，并将科技评价中应当遵循的科技创新规律、人才成长规律和评估管理规律固化为立法形式。

此外，《进步法》还系统补齐了科技监督管理的制度短板，设立 “监督管理” 专章，健全完善科技法治化建设、科技决策制度、财政科技资金管理、国家科技计划项目管理、科技资源管理、科技伦理、科研诚信、科技统计、创新调查、科技保密、科技安全与失范风险等科技管理的基本制度。

其中，科研诚信失信记录、财政科技资金绩效管理制度、设立国家科技伦理委员会和禁止学术论文买卖、代写、代投等监管规则都是首次写入国家法律。

《进步法》在原有法的基础上，系统补齐国家科技治理基本制度的短板，进一步完善党对科技工作全面领导、健全国家科学技术决策咨询制度、优化地方科技创新事权制度。

比如科技决策制度，《进步法》在科学化、民主化要求的基础上，增加决策法治化要求，并通过新增 “发挥智库作用，扩大公众参与，开展科学评估” 等法定方式，“改革完善重大科学技术决策咨询制度”。 

此外，新《进步法》通过新增单独章节的方式，重点从基础研究、区域科技创新、国际科技合作、监督管理四个方面全面升级我国科技治理体系框架。

这一修改在立法层面上回应了当前科技发展产业变革的趋势需求、体现了我国科技创新发展面临重大挑战和国家科技创新格局的战略调整，并进一步从法律框架上更加清晰的界定了基础研究、区域创新、国际合作与科技监管在我国创新体系和科技治理体系中的定位。

这有利于厘清长期影响我国科技创新发展的四对关键性制度关系：基础研究与应用开发、产业化在创新体系中的优位关系，中央与地方在促进和保障科技创新上的事权关系，本国科技创新与对外开放、国际合作的协同关系，以及促进科技创新与维护国家社会安全、科技秩序的统筹关系。

《进步法》也着力在保障改革、优化更有利于创新的制度环境和增加法律规则可操作性方面进行了较多的制度创新。

比如，在强化国家战略科技力量、建构核心技术攻关体系方面，新《进步法》明确了战略科技力量的组织构成，规定 “国家实验室、国家科学技术研究开发机构、高水平研究型大学、科技领军企业为重要组成部分的国家战略科技力量”。

新《进步法》还明确了国家实验室设立运行的基本机制，规定“国家在事关国家安全和经济社会发展全局的重大科技创新领域建设国家实验室，建立健全以国家实验室为引领、全国重点实验室为支撑的实验室体系，完善稳定支持机制”。

明确攻关体系的协调机制、举国体制、能力建设与机构建设，规定国家 “建立和完善科研攻关协调机制”、“推动关键核心技术自主可控”、“系统布局具有前瞻性、战略性的科学技术重大项目，超前部署关键核心技术研发”。

再比如，在改革创新方面，新《进步法》首次在立法中引入了新型研发机构、科技创新中心、综合性科学中心等新概念。

总体来看，新《进步法》在内容和时机上高度契合国家战略意图，将有利于加快“推进科技体制改革，形成支持全面创新的基础制度”，在科技创新立法领域 “填补空白点、补强薄弱点”。

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